2.2 O modelo liberal do Mercosul

Todos esses esforços pela integração confluíram no Mercosul,  criado por Brasil e Argentina, com a participação de Uruguai e Paraguai, cujo objetivo era o de fortalecer as relações entre esses Estados. A criação deste bloco não representa uma ruptura histórica de algum processo anterior, mas, como vimos acima, trata-se da continuação de um processo que já vem sendo estruturado há anos, desde pelo menos a criação da Alalc e da Aladi, com o esforço dos países em incrementar o comércio de bens entre si, desenvolver suas indústrias e crescer suas economias.

Por conta disto, o foco, ao menos inicial, do bloco não poderia ser outro que o comércio. A idéia era fazer com que os mercados dos quatro países se tornassem competitivos para concorrer no âmbito internacional e aumentar os superávits na balança comercial, incrementando a verba para investimento em melhorias dos setores produtivos, para gerar mais exportações e, nesse ciclo, mais riqueza para ser investida. Para isso, o objetivo primeiro foi a formação de uma zona de livre comércio, em que todas as barreiras tarifárias e não-tarifárias fossem reduzidas progressivamente entre os membros. Na seqüência, a criação de uma união aduaneira, representada pela adoção de uma tarifa externa comum (TEC) para os produtos a serem exportados e importados entre esses países, mas também em relação a terceiros países fora do “bloco”. Apesar do nome Mercado Comum do Sul, o acordo não prevê realmente essa etapa da integração.

Como se vê, o Mercosul foi criado a partir de uma concepção econômica liberal, em que o mundo vive um processo de globalização, tendo o mercado como o motor do crescimento econômico, não dependendo mais apenas da atuação do Estado. “O Mercosul é, na verdade, uma plataforma de inserção competitiva numa economia mundial que simultaneamente se globaliza e se regionaliza em blocos. (…) Busca a liberalização dos entraves aos fatores produtivos para dentro e para fora do espaço econômico comum” (LAFER, 1998, p. 7).

O cenário de pano de fundo para esta concepção é o fim da Guerra Fria e a vitória do capitalismo-liberal dos Estados Unidos sobre o socialismo-comunista da União Soviética. Vitória que, naquele período, fez com que a primeira teoria fosse adotada como verdade absoluta e colocada na prática por quase todos os países do planeta. No caso latino-americano, os Estados que contraíram empréstimos junto ao Banco Mundial e ao Fundo Monetário Internacional (FMI) e que, portanto, deviam a eles, foram convidados a adotar as políticas principais deste modelo criadas após reuniões entre acadêmicos e economistas dos Estados Unidos, funcionários do governo, e dos dois bancos citados, cujo documento final ficou conhecido como Consenso de Washington[1], com o objetivo de homogeneizar as políticas econômicas desses Estados.

Com esse cenário internacional liberalizante, de redemocratização na América Latina e de uma necessária aproximação dos países da região para tentar sobreviver nesse novo contexto de globalização, o bloco começa oficialmente com a assinatura do Tratado de Assunção, em 26 de março de 1991, com a participação de Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai. No Brasil, o Tratado foi ratificado pelo Congresso através do Decreto Legislativo nº 197, de 25.09.91 e promulgado pelo Decreto nº 350, de 21.11.91. Interessante notar que o Mercosul só foi possível a partir do Acordo de Complementação Econômica 18, feito no âmbito da Aladi, como consta no artigo 10 do Anexo 1 do Tratado, e que fica explícito seu cumprimento no artigo oitavo:

“Os Estados Partes se comprometem a preservar os compromissos assumidos até a data de celebração do presente Tratado, inclusive os Acordos firmados no âmbito da Associação Latino-Americana de Integração, e a coordenar suas posições nas negociações comerciais externas que empreendam durante o período de transição” (MERCOSUL, 1991, p. 03).

Entre os princípios que regem o Tratado de Assunção, que orienta a criação do Mercado Comum, que, na verdade, vai se transformar em uma união aduaneira imperfeita, entrando em vigor a partir de 31 de dezembro de 1994, resumimos:

• Livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos entre os países, através da eliminação dos direitos alfandegários e restrições não-tarifárias à circulação de mercadorias;
• Estabelecimento de uma tarifa externa comum, adoção de uma política comercial comum em relação a terceiros Estados e coordenação de posições em foros econômicos/comerciais regionais e internacionais;
• Coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais entre os Estados-Partes de comércio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetária, cambial e de capitais, de serviços, alfandegária, de transportes e comunicações, etc., com objetivo de garantir condições adequadas de concorrência entre os países do bloco;
• E o compromisso dos Estados-Partes de harmonizar suas legislações para fortalecer o processo de integração.

Já os instrumentos do Tratado que constam no artigo quinto previam chegar em 31 de dezembro de 1994 com tarifa zero e sem barreiras não-tarifárias sobre todos os produtos. Para isso, estabeleceu-se um programa de liberação comercial, com reduções tarifárias progressivas, lineares e automáticas, eliminação de restrições não tarifárias; coordenação de políticas macroeconômicas; criação de uma tarifa externa comum; além da adoção de acordos setoriais, para auxiliar na mobilização dos fatores de produção. A proposta era de reduzir 7% a cada seis meses as tarifas que incidiam sobre os produtos comercializados dentro do bloco, iniciando com uma redução de 47%, sem deixar de proteger os mercados mais sensíveis, com a adoção da lista positiva de exceções.

Vale destacar o artigo segundo, que trata da reciprocidade de direitos e obrigações entre todos os Estados-membros. Já o artigo terceiro estabelece os mecanismos que procurariam facilitar a criação do que o Tratado chama de Mercado Comum, até 1994, entre eles: um Regime Geral de Origem, Cláusulas de Salvaguarda e uma proposição ainda incipiente inicial de um Sistema de Solução de Controvérsias e, por meio dos anexos II, IV e III, respectivamente. Convêm também mencionar que o Tratado reconhece tratamento diferencial e especial ao Paraguai e Uruguai no Programa de Liberação Comercial.

A estrutura institucional constante no Tratado de Assunção é bastante simples e pode ser resumida por duas instituições provisórias: o Conselho do Mercado Comum e o Grupo Mercado Comum. O primeiro é o órgão maior do Mercosul, integrado pelos ministros das Relações Exteriores e da Economia de cada país, sendo responsável pela condução política e por tomar decisões para que os objetivos e prazos fossem cumpridos para a organização do Mercado Comum. Já o segundo é o órgão executivo de caráter propositivo e é constituído pelos Ministérios das Relações Exteriores. Além destes há a Comissão Parlamentar Conjunta e o professor Luiz Olavo Baptista explica como se dá a relação entre eles:

“São dois órgãos de representação oficial dos órgãos dos Estados partes, cabendo ao superior, o Conselho do Mercado Comum, a tomada de decisões e, ao inferior, o Grupo Mercado Comum, a iniciativa e proposição de medidas concretas. (…) o processo legislativo se encontra definitivamente concentrado no jogo de atribuições entre o Conselho e o Grupo, cabendo à Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul, instituída no art. 24 do Tratado de Assunção, o objetivo de facilitar a implementação do Mercado Comum” (BAPTISTA, 1998, p. 265-266).

Cabe esclarecer que esse papel da Comissão Parlamentar Conjunta evoluiu dentro do bloco, pois foi constituído no dia 6 de dezembro de 2006 o Parlamento do Mercosul, substituindo a antiga comissão, sendo, pois, o órgão que representa os interesses dos cidadãos dos Estados-membros. Do Protocolo Constitutivo do Parlamento, assinado em 9 de dezembro de 2005, é importante sublinhar o trecho que aborda a realização de eleições, em que os parlamentares serão escolhidos por sufrágio universal seguindo a regra de cada país, como esclarece o item 2 do artigo 6º:

“O mecanismo de eleição dos Parlamentares e seus suplentes reger-se-á pelo previsto na legislação de cada Estado Parte, e que procurará assegurar uma adequada representação por gênero, etnias e regiões conforme as realidades de cada Estado” (MERCOSUL, 2005, p. 06).

Como se vê, o fundamental do Tratado de Assunção está voltado somente para questões econômicas, mais especificamente às questões de liberalização comercial, já que a “ênfase do processo de integração regional está sobre os assuntos econômicos definitivamente em uma ótica ‘neoliberal’” (OLIVEIRA, 2003, p. 71), o que provocou, analisando sob este ângulo, um importante impacto entre os países do Mercosul. Segundo dados da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), as exportações do bloco por região cresceram de 8,86% em 1990 para 24,98% em 1998, ano que evidencia o princípio de sua queda.

Esse aumento dos fluxos comerciais, aliado às estratégias internas de cada país e externas em relação ao bloco, propiciaram uma continuação do aprofundamento da integração regional como meta principal da política externa dos países envolvidos no Mercosul: “Isso correu porque os benefícios do processo, num momento inicial, distribuíram-se pelas sociedades dos países-membros, limitando assim as possíveis resistências dos poucos atores econômicos e sociais afetados negativamente” (OLIVEIRA, 2003, p. 73).

Outro item que propiciou a intensificação da integração em seu princípio foram as concessões feitas pelo Brasil para a Argentina nos primeiros anos do bloco. Apesar do incremento no comércio, a Argentina demonstrava insatisfação devido aos déficits comerciais bilaterais com o Brasil. Isso fez com que a Argentina elevasse, ao final de 1992, com o consentimento brasileiro, a taxa de estatística incidente sobre as importações de três para dez por cento. O Brasil passou a importar petróleo e trigo do vizinho, melhorando a balança comercial daquele. Tudo isso evidencia um esforço para que ocorresse um êxito do Mercosul, principalmente nos primeiros anos do bloco[2], época que também houve um conjunto de fatores que favoreceram a integração regional, destacados a seguir, a partir da:

“(…) existência de interesses mútuos que puderam ser compatibilizados para a criação do bloco; o cumprimento da agenda de integração; a intensificação da interdependência entre os Estados membros em razão do aumento dos fluxos comerciais intra-bloco e da importância do aumento desses fluxos na economia dos Estados”. (SILVA, Laura, 2006, p. 77).

A segunda fase é marcada pelo Protocolo de Ouro Preto, de 17 de dezembro de 1994, em que entra em vigor a União Aduaneira, ainda que de forma incompleta. O Protocolo traz muitas definições quanto à institucionalidade do Mercosul, estabelecendo  seus órgãos decisórios, instituindo um órgão de solução de controvérsias e , por fim, o mais importante: somente a partir daqui o Mercosul adquire personalidade jurídica, como indica artigo 34 do capítulo 2 do protocolo, tornando-se um organismo internacional, entendido como outras pessoas jurídicas de direito internacional público, “estipulando, por seu turno, o artigo 35, ‘o Mercosul poderá, no uso de suas atribuições, praticar todos os atos necessários à realização de seus objetivos’ (…), enquanto que o artigo 36 prevê ‘o Mercosul celebrará acordos de sede’” (CASELLA, 1996, p. 269).

Neste protocolo, tanto o Conselho do Mercado Comum quanto ao Grupo Mercado Comum deixam de ser estruturas provisórias, tornando-se permanentes, de caráter intergovernamental (o que desagradou Uruguai e Paraguai, que preferiam uma instituição supranacional para relativizar o poder e o tamanho de Brasil e Argentina), tendo, a partir daquele momento, capacidade decisória, definindo atribuições específicas para ambos, inclusive, no sistema de solução de controvérsias: “Hoje, o CMC é o órgão de direção supremo de uma organização internacional, mantendo, embora, seu caráter e conferência ministerial, como se vê do art. 3 do Protocolo de Ouro Preto” (BATISTAb, 1998, p. 124).

Outras instituições foram inseridas na organização internacional. Iniciada em 1994, a Comissão de Comércio foi incorporada ao Tratado, sendo responsável por gerenciar instrumentos de política comercial comum. Mas única criação para o protocolo foi o Fórum Consultivo Econômico e Social, com o objetivo de trazer setores da sociedade civil para dentro do processo, agregando empresários, trabalhadores e demais setores da sociedade civil no debate relativo ao Mercosul. Por fim, os subgrupos permaneceram como principais órgãos de assessoria técnica do Grupo Mercado Comum.

Importante demonstrar também como passaria a funcionar o sistema de tomada de decisões, conforme o artigo 37 do capítulo 3: “As decisões dos órgãos do Mercosul serão tomadas por consenso e com a presença de todos os Estados Partes” (MERCOSUL, 1994, p. 09). Ou seja, para que alguma medida seja aprovada, todos precisam necessariamente estar presentes à reunião e concordarem com a decisão, pois, caso haja o veto por parte de algum Estado-membro, não há aprovação. Isso desgostou Brasil e Argentina, que desejavam que a tomada de decisões levasse em conta o peso relativo de cada país, obtendo maior autonomia, mas, Paraguai e Uruguai conseguiram manter a decisão por consenso, que garantem seu poder de veto a algo que os desagrade.

Quanto à solução de controvérsias, o que regia o Mercosul era o Protocolo de Brasília, de 17 de dezembro de 1991, que disponibilizou o uso de meios jurídicos para a solução de eventuais conflitos comerciais, prevendo até mesmo o recurso à arbitragem, com o escopo de garantir a estabilidade no comércio regional. E o Protocolo de Ouro Preto manteve o que foi definido pelo documento anterior, incorporando os artigos 19 e 25 do Protocolo de Brasília às diretrizes da Comissão de Comércio do bloco. No entanto, Casella (1996) critica o protocolo que instituiu o órgão por ser, ao mesmo tempo, amador nos seus mecanismos e de difícil operacionalização, sendo quase impossível cumprir o papel que se imagina de um tribunal[3].

Se o Protocolo de Ouro Preto deu ainda mais base jurídica ao Tratado de Assunção principalmente no âmbito de sua institucionalidade, do ponto de vista econômico não aconteceu um aprofundamento da integração, apesar do comércio continuar avançando no período entre 1995 e 1998. Por exemplo, não houve um acordo sobre a remoção de barreiras não-tarifárias, nem sobre a questão macroeconômica e a própria definição da Tarifa Externa Comum foi um árduo trabalho. E isso pode ter ocorrido por uma possibilidade:

“Durante este período, a imagem prevalecente era a de que o Mercosul era tão bem-sucedido que poderia progredir impulsionado tão-somente pelos interesses do setor privado, enquanto a agenda política ficava relegada a segundo plano”. (BOUZA apud SILVA, Laura, 2006, p. 80).

A partir dali o Brasil passou não querer ceder às pressões argentinas em prol da continuidade da integração, mesmo ainda tendo o Mercosul como elemento importante na política externa brasileira. Para piorar, já a partir de 1999[4] o fluxo de comércio intra-regional começou a sofrer um revés e tornou-se menos dinâmico, fazendo com que a falta de acordos aumentassem as pendências e, conseqüentemente, as divergências entre Brasil e Argentina se multiplicassem. As crises econômicas[5] também trabalharam contra o bloco, sendo que esse processo se agudizou a partir de 1999, quando o Brasil desvalorizou o Real sem consulta prévia aos parceiros do bloco, proporcionando a desvalorização do câmbio, que influenciou de forma negativa nos preços dos produtos e na balança de pagamentos dos países. A atividade econômica e o comércio intra-bloco apresentaram um acentuado decréscimo a partir de então, provocando medidas protecionistas, principalmente da Argentina, com medo de diminuir suas exportações para o Brasil e, por outro lado, ter seu país inundado de produtos brasileiros – fato agravado a partir dos anos 2000, quando a Argentina entrou em profunda crise econômica. Dados da CEPAL de 2005 comprovam isto: do total de 35,64% das exportações destinadas ao Mercosul pela Argentina em 1998, esse total chegou apenas a 19,59% em 2004. Do lado brasileiro, de 17,37% em 1998, o percentual de exportações para o bloco caiu para 9,24% em 2004.

As disputas comerciais começaram a se intensificar, com cada país tentando assegurar condições mais substanciais para seus grupos econômicos e sociais atravessarem o período de crise, buscando “promover amplas medidas com a finalidade de minorar os custos de produção, que, conjugadas a uma política de incentivo das exportações, visa obter superávits comerciais que, em última instância, aliviem sua situação” (OLIVEIRA, 2003, p. 85).

As discordâncias alcançaram grau intenso a ponto de o Brasil propor um “Relançamento do Mercosul” no início deste século, a partir de uma reunião entre os ministros das relações exteriores, da fazenda e da defesa de Brasil e Argentina, em que se chegaram a uma série de itens a serem adotados conjuntamente: consultas e coordenação de posição em questões de política externa; coordenação de políticas macroeconômicas, podendo estendê-la à Paraguai, Uruguai, Bolívia e Chile; efetivar avanços na integração dos mercados de capital; aprofundar a integração energética; aperfeiçoar o mecanismo de solução de controvérsias. Isto possibilitou a assinatura do Protocolo de Olivos (assinado em 18 de fevereiro de 2002), que indica a criação de um Tribunal Permanente.

O problema é que boa parte dessas intenções ficaram no papel, a exceção do Tribunal Permanente de Revisão, que acabou sendo criado em 2006, denotando a dificuldade de se aprofundar institucionalmente o bloco. Conforme Laura Silva (2006), a razão desta fraqueza institucional está na existência de normas pouco eficazes para evitar o não cumprimento dos acordos (somente metade das decisões criadas no Mercosul foram internalizadas pelos componentes do bloco), ou ainda medidas com pouco efeito prático.

Ou seja, apesar do Mercosul ter incrementado comercialmente seus Estados-membros durante os primeiros anos, aumentando a interdependência entre eles, não foi suficiente para confirmar o comprometimento dos sócios, submetendo os interesses nacionais aos benefícios do bloco. Isso fica evidente em atitudes já mencionadas como a desvalorização da moeda brasileira, além de medidas comerciais unilaterais argentinas no período de crise.

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[1] O documento que ficou mundialmente conhecido pelo seu autor, o economista John Williamson, recomendava, entre outras medidas: disciplina fiscal, taxas de juros positivas e determinadas pelo mercado, câmbio competitivo, abertura ao investimento estrangeiro, liberalização do comércio, permitindo mais facilidades à entrada de produtos estrangeiros, privatização de empresas estatais, desregulamentação do sistema financeiro.

[2] A autora chama esta primeira fase do Mercosul de período de transição e vai de 1991 a 1994.

[3] Talvez até em virtude disto, em 18 de fevereiro de 2002 foi assinado o Protocolo de Olivos, que coloca algumas mudanças em relação ao Protocolo de Brasília, possibilitando uma uniformização de interpretação normativa, pela maior estabilidade dos árbitros. Estabelece critérios para a designação dos árbitros e disciplina o cumprimento dos laudos arbitrais e o alcance das medidas compensatórias. Adotou uma instância de revisão no sistema arbitral ad hoc (o TPR), que poderá vir a ser no futuro um sistema permanente de solução de controvérsias (MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO EXTERIOR, 2009). Em 19 de janeiro de 2007 ainda houve novas mudanças, gerando o Protocolo Modificativo de Olivos, que alterou os artigos 20, referente ao “Funcionamento do Tribunal”, 43, referente ao “Grupo de especialistas”, além de outras mudanças.

[4] Quando marca o período de crise do bloco, entre 1999-2004.

[5] Após a crise mexicana em 1994, um efeito cascata de crises econômicas atingiu outros emergentes: Ásia em 1997, Rússia em 1998.

Amanhã: foto da semana, volto na segunda com a seqüência deste artigo, com 2. 3 Mercosul volta à cena

Artigo em partes

Artigo em partes

1.Introdução

2. Breve e sintético histórico da integração latino-americana

2.1 Brasil x Argentina: do conflito à cooperação

2.2 O modelo liberal do Mercosul

2.3 Mercosul volta à cena

2.4 A Venezuela e o Mercosul

3. Alba x Mercosul

4. Alca, União Européia, OMC e um impasse

5. Conclusão